混乱与繁荣的学习类APP：详细监管办法呼之欲出

3月29日，一份面向省内的中小学生校园学习类App规范管理暂行办法出现在了广东省教育厅的官网上。这份文件全文共15000多字，包括一份征求意见稿，以及办法释义、管理操作指引两份配套文本。

去年底，教育部一纸通知对2018年密集出现的App乱象作出政策回应，明确要求学习类App入校前一律进行备案审查。紧随其后各省出台的App管理办法中，广东从源头管理、前置审查学习类App并由省级部门统一把关的思路，显得创新又大胆。

广东省的这份文件，引来全国的关注。记者从了解到的各方反馈看，“办法详细”“有可操作性”成为意见稿收获较多的两类评价。而对于学习类App、在线教育监管中有关部门职责分工不清的难题，文件也给出了“答案”。

混乱与繁荣的学习类APP：详细监管办法呼之欲出

混乱与繁荣是事物发展的一体两面，在面向中小学生的学习App领域里这一点也不例外。有权威数据显示，2018年教育类App的月活跃用户数已经突破2.2亿。而在所有教育App的细分类目中，K12(6-18岁)教育保持高速增长，同比增幅为41%。

与需求不断攀升的市场相对的，却是学习App领域长期以来的良莠不齐、监管空白。媒体去年的集中曝光，揭开了学习类App市场的劣迹斑斑。

问题的严重性和危害性，引起了有关部门的重视和介入。业内一致感觉到，2018年底教育部的《关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》(以下简称“通知”)成为严厉监管到来前的一个信号。同时，业内也期待，有更为详细的实施办法，来为企业和机构配合规范管理提供参照与指引。

通知还要求，各地教育行政部门要会同有关部门加强研究，进一步完善学习类APP内容要求、审查标准和监管办法等，逐步建立学习类APP使用管理的长效机制。

由广东省教育厅牵头，省网信办、省通信管理局等6部门共同起草的《广东省面向中小学生校园学习类APP管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“《意见稿》”)在网上进行公示，面向公众公开征集意见。这份办法，差不多是对通知短时间内的呼应。

文件全文共15000多字，包括一份征求意见稿，以及办法释义、管理操作指引两份配套文本。征求意见稿的15条细则，囊括了当下App乱象治理的10大关键点，而办法释义和操作指引，则明晰了管理审查内容、范围和申报审核流程。

即便距离意见征求的截止日期已经过去一周，广东专门为学习类APP企业答疑开辟的QQ群里，交流依旧活跃，也不断有相关企业人士添加入群。针对各类企业咨询的问题，广东省教育厅工作人员在QQ群里几乎有问必答。

从广东省实际情况来看，学习类App在广东市场规模巨大，在监管中发现的问题也很复杂。加上广东毗邻港澳台的地理位置，良莠不齐的内容也更容易通过网络进行渗透。如果得不到及时、有效监管，有害App不仅危害中小学生健康成长，也会导致市场“劣币驱逐良币”。

《意见稿》公布后，社会公众普遍给予了正面评价。除了受到学习类App相关企业关注外，媒体报道也不遗余力。

广东出台“意见稿”：意味着在诸多“艰难”问题上取得了实质性突破

经了解，《意见稿》文件里的标准大多沿用相关的法律法规、教育部要求等，属于全国范围内的普遍标准，不会引起太大争议。真正的突破，在于明确了具体落地执行的细则，包括谁来审查、如何审查、审查什么等诸多细节。

李林(化名)是某在线教育机构的员工。在涉及属地管理、相关部门职责分工等内容上，李林(化名)向未来网记者提到，“线上教育的监管和事项办理，我们面临比较多的困惑。我们企业的APP产品进校园时，究竟该找工信部门、还是网信部门、还是教育部门，教育部门里面的那个科室来申请审查…都面临非常多的困惑。

有知情人士向未来网(教育公众号ID：newsk618)记者表示，“政府部门也有他们的难处，比如属地管理，App可能是在海外、国内使用，或者是外省开发、全国通用，监管都难以触及;再比如部门职责分工问题，牵涉到多个部门，到底谁来牵头、又怎么分工……”

这些“难”，与其说是广东此次文件出台所要面临的，不如说是学习类App、整个在线教育市场长期以来都有待解决的问题。

以学习类App为例，其注册地和主营业地通常会存在两地分离的情况。对于监管部门而言，在对学习类App进行属地管理时就存在极大困难。但在广东这次的文件中，就有了“当校园学习类APP开发方和运营方不是同一个机构时，APP主办者指的是APP运营方”的规定。

《意见稿》的出台单位，或者说实际管治单位，也在办法的第三条中分别明确——除了广东教育厅外，还有省委网信办、省“扫黄打非”办公室、省公安厅、省通信管理局、省市场监管局。比如在电信业务经营许可和备案、App上架审查、App主办者经营，就一一明确为通信管理局、网信办和市场监管局的职责。

这是由于学习类App涉及开发、运营、推广等诸多环节，除教育部门外也涉及工信(通信管理)、公安等多个部门。从各地情况来看，部门职责尚不明晰，实际监管中部门联动、协同管理的水平有待提升，个别地方出现了互相推诿、不作为情况，最后导致监管真空的现象仍然在一定程度上存在。这份《意见稿》能够得到其他各部门相应支持，进行联合制定、出台，不能不说是一次艰难的突围。

“难”还难在产品审查。

从去年看，各地App乱象屡禁不止、“换马甲”重新上线情况层出不穷。由于备案登记、审查机制不完善，许多App在进校园之前并未在有关部门登记备案，一旦违规就发现“查无此人”，企业违规成本低。这也说明，有害App的专项排查、清除仅能治标不治本。加上很多企业APP进校园没有在教育部门审查登记，教育部门掌握情况有限。

对所有中小学校园学习类App统一进行前置审查，实现管理端口前移，成为此文件的一大思路。更难为可贵的是，广东省不仅要审，还拿到省级部门统一审，并确保企业只要通过一次审查，后续全省通用，减去了企业逐级申报审查的负担、也减轻了市县学校逐一审查的压力。此外，除App外其他各产品形态都能通用。

关键在于，无论是App的数量、广东全省庞大的市场和学校体量(全省近15000千所中小学)，还是审核要投入的人力、经费都并非易事。事实上，按照《意见稿》里面的审查标准，重点在于清除有害APP，对于标准清晰、单个APP审查的难度不大。难的应该是APP数量众多、工作量大。但据相关知情人士透露，广东省通过发挥高校、等人力资源优势，相应增加审查工作人员，这个难题也是可以克服的。

李林(化名)分析称，“对我们这些企业来说，广东省做法更大的意义在于，学习类APP都是同一个产品，如果按照之前学校审、教育部门审的做法，学校审查、企业申报的负担较重。现在广东省明确由教育厅一次审查、全省通用，极大减轻了我们企业的申报负担，也大大减轻了市县、学校的审查负担，而这一点是让我们企业非常开心的。”

没有“一刀切” 学习类APP的企业整改有规可循

在教育部通知下发过去4个月后，广东的征求意见稿就横空出世。从时间上看，不可谓不快。今年2月下旬，广东省教育厅在厅网公开征求企业代表座谈意向，并针对学习App审查管理召开了一次企业座谈会。

据参会的企业代表反映，广东省教育厅工作人员在会上介绍了企业代表的选取原则，这次选择了大、中、小型的企业，新成立、成立时间较长的机构，广东省内、外的企业等等不同类型的企业，尽量多覆盖群体、体现不同类型企业代表性。这些企业里，不乏作业盒子、盒子鱼等知名在线教育机构，作业盒子有关负责人向记者透露，广东是作业盒子用户规模最大的省份之一，广东省注册师生用户近400万。

一位与会企业代表向未来网(教育公众号ID：newsk618)记者还原了座谈会的场景：广东省教育厅工作人员先用半个小时介绍了拟出台的文件内容，接着，就请大家就内容提出建议意见。这40分钟里，一开始有很多人都提出了疑问。比如，有的企业代表问“自家的内容是投放在iPad端而非手机端应该如何审核?”有的人则问，“如果进校的app面向的是课外内容并且不涉及教学和作业功能，是否纳入管理办法?”但后来大家发现，许多问题在文本里已经作了非常明确的说明。渐渐地，大多数的“提意见建议”变成了细节“咨询”。从现场情况及会后企业代表的反映来看，企业代表们意见较为一致，普遍给予了正面评价。

如此高的关注度背后，其实也反映出App监管从严后企业困境与焦虑心态。

“教育部严禁未经审核App入校，其中要求学校先审、教育局备案后学校才可使用，但备案审查的具体办法却没有明确。在一些地方，学校不敢用、干脆‘一刀切’。企业入校路径就一下子被堵住了。既迷茫又焦虑。”一位业内从业者告诉未来网(教育公众号ID：newsk618)记者。

因此，虽然是征求意见稿，但也让许多从业者们眼前一亮。

从审核对象的适用范围、审核报备流程到后续监管等，较为详细的规定让整改自查都有规可循。特别是，在提升效率、简化审核流程上，企业只要在线上一次审核通过，便不用再审。一旦App上内容通过，同步到其他平台上的相同内容也不用再审。

当然，这份办法内容在基于教育部通知文件之上，提出了更为具体的管理要求。比如，进入“黑名单”的违规App，将面临两年内不再接受申报的困境，考虑到学习类APP的先发优势，两年时间足以失去广东这个体量巨大的市场。而与过去更多强调事后查处的管理方式相比，办法里将事前审查登记、后续动态监管都列为重心的规定，则更能看出政府部门对主体责任与能力的强化。

目前，《意见稿》已结束意见征求阶段，公众对暂行办法何时正式印发拭目以待。对大多数翘首以盼的企业而言，这份堪称“广东样本”的暂行办法在诞生之初就已经显现出了巨大价值，而办法落地、正式实施则是App管理政策产生更大价值的关键。